דעה: שיגעון של גירעון - למרות הביקורת הציבורית, יחס החוב-תוצר ממשיך לרדת, וזה מה שחשוב

במציאות שבה אין רפורמות מבניות חשובות ואין תקציב מאושר - יציבותה וחוסנה של הכלכלה עלולה להיפגע • לו הייתה ממשלה מכהנת, יכולנו לבצע רפורמות להעלאת הפריון במגזר הציבורי ולהגדלת הצמיחה - והכול תוך כדי הטיפול בגירעון המבני • מנכ"ל משרד האוצר בטור מיוחד ל"גלובס"

שי באב"ד / צילום: יונתן בלום, גלובס
שי באב"ד / צילום: יונתן בלום, גלובס

בראשית הדו"ח שהתפרסם בשבוע שעבר ומסביר את החלטתה של חברת הדירוג הבינלאומית S&P להותיר את הציון הגבוה ביותר שניתן למדינת ישראל AA- נכתב "אנו צופים כי הכלכלה הישראלית תשאר יציבה". הערכה זו, נכתב בהמשך הדו"ח, נתמכת על ידי הכלכלה הישראלית המשגשגת, מאזן חיצוני איתן ומסגרת מוניטרית גמישה.

יש לציין כי לולא האתגרים הביטחוניים המאפיינים את אזורנו, רמת הדירוג של ישראל הייתה עולה אף יותר. דברים ברוח זו שמעתי גם מכלכלני ה-OECD עימם נפגשתי לפני מספר שבועות לקראת פרסום הדו"ח הדו-שנתי, הסוקר לעומק את הכלכלה הישראלית. עיקר הערכתם התמקדה בביצועי המשק הישראלי, ביציבותו ובצמיחה הגבוהה ביחס לרוב מדינות הארגון. ועדין, בישראל בשנת 2019 נכתבו עשרות מאמרים על "הבור הגדול", ה"קטספטרופה של הגירעון", "משק בסכנה" ועוד סופרלטיבים שזכה גירעון המדינה לענוד ב"גאון" במהלך שלוש מערכות בחירות ולשמש לא פעם ככלי להתנגחות פוליטית בין המפלגות השונות, ולעיתים אף בין הפקידים. מסר זה חזר באופן כה רפטטיבי עד שנצרב בתודעה. השיא האישי שלי באירוע הגיע לא מזמן, בארוחת ערב שבת אצל הורי. אבי שב מבית הכנסת, ולאחר הקידוש, החלה שיחה קולחת על ענייני דיומא שבמהלכה פנה אלי אבי ושאל: "תגיד, איך אתה מסביר את הבור הגדול בגירעון שהשארתם אתה וכחלון לכלכלה הישראלית?".

קצב הצמיחה בשיראל גבוה
 קצב הצמיחה בשיראל גבוה

למרות הגירעון, יחס החוב-תוצר נמוך

ניתוח הנתונים המקרו כלכליים מעלה תמונה ברורה בנוגע לכלכלה הישראלית ומי שבקיא בהם, לא יופתע מההחלטה החוזרת ונשנית של חברות הדירוג הבינלאומיות להותיר את דירוג האשראי של מדינת ישראל ברמתו הגבוהה אי פעם. באופן כללי הנתונים מעדים על צמיחה שנתית יציבה של מעל לכ-3%, אחוז הגבוה מממוצע מדינות ה-OECD, אחוז אבטלה בשפל של פחות מ-4%, אחוז השתתפות בשוק עבודה גבוה ויציב, ועוד.

בהחלטתם לאשרר את הדרוג, התייחסו ב-S&P לגידול בגירעון בשנת 2019, אך גם הביעו ביטחון כי הממשלה, כאשר תקום כזו, תבצע את הצעדים הדרושים כדי לשמור על יחס החוב תוצר של כ-60% בהתאם לדרישות אמנת מאסטריכט. יש לציין כי למרות הגירעון הגבוה יחסית בשנת 2019, כ-3.7%, יחס החוב תוצר של ישראל ירד בשנה זו והגיע ליעד של כ-60%, ובשנים 2015-2019, הכהונה הנוכחית, השלים ירידה של כמעט 4%. בשני משפטים קולעים, סיכם הצוות את המצב בו אנו נמצאים מעל שנה. הגירעון עלה בשנה שעברה מעל היעד, אבל מה שחשוב זה יחס החוב תוצר. ברור שכאשר תקום ממשלה, בידיה כלים זמינים כדי לצמצם את הגירעון ולהשיבו ליעד.

יחס החוב-תוצר משקף את סך החוב הממשלתי ביחס לתוצר. יחס זה משקף את רמת המינוף שהמדינה לוקחת על עצמה, וכתוצאה את רמת הסיכון אליה המשק חשוף, וככזה מהווה אינדיקטור כלכלי מרכזי להתנהלות פיסקלית נכונה. הגירעון משקף את תזרים החוב בנקודות הזמן השונות המהווה את הפער בין הכנסות המדינה לבין ההוצאות בנקודת זמן אלו, ונועד לשרת את החוב ואותנו כממשלה, כדי לעקוב אחר שינויי מגמה ולהגיב במידת הצורך. אך אל לנו לטעות, הגירעון הוא כלי עבור הממשלה לשמר ולנהל את יחס החוב תוצר, ולא יעד כלכלי בפני עצמו.

אצלנו קצת התהפכו היוצרות, והכותרות בישראל, באופן מסורתי, עוסקות בעיקר בגירעון, ברמתו ובקצב השינוי שלו. מאחר ומדובר בנתון דינאמי, הוא מעורר עניין רב העולה פעמים רבות על משמעותו הכלכלית. בנוסף, הגירעון אינו מנוכה מחזור ולכן חשוף לשינויים שלא תמיד ניתן לצפות ונובעים ממחזור העסקים שמעצם טבעו חשוף לתנודות וקשה לחיזוי. במטרה לאתר את המגמות השונות בתחזית ההכנסות ובהוצאות המדינה, משרד האוצר מפרסם את הגירעון/העודף החודשי והמצטבר ל-12 החודשים האחרונים, מידי חודש. מגמת עליה בגירעון הנה ללא ספק תמרור אזהרה, ולשם כך בדיוק נמדד הגירעון בכל חודש, אך חשוב לזכור שהגירעון הוא התמרור ולא המכונית עצמה.

כלי נוסף שקיבלה עליה הממשלה כדי להימנע בגידול בחוב הוא הנומרטור. כלל זה מחייב להעמיד מקור תקציבי לכל הוצאה ממשלתית שאין לה תקציב פנוי. בהשוואה למשק בית פרטי, אם נרצה לשפץ את המטבח, נצטרך לקבל החלטה כי אנחנו מוותרים השנה על חופשה בחו"ל, כדי לממן את השיפוץ. גם במישור הממשלתי, אין אפשרות יותר להחליט סתם כך על הוצאה (מפתיע ככל שזה נשמע, הממשלה החילה על עצמה את הכלל המתבקש הזה, רק בשנת 2016 בהובלת שר האוצר משה כחלון, ועל כך קיבלה ישראל תשבחות מקרן המטבע העולמית וה-OECD). לכן, האמירות המייחסות לפנסיה לשוטרים, הסכם הנכים, או תוכניות נטו למינהן, השפעה לגידול בגירעון, פשוט אינן נכונות.

לכל הוצאה, נדרשה הממשלה לוודא כי היא עומדת במסגרת הכללים הפיקסלים ובמידה ולא, להעמיד חלופה תקציבית. לדוגמה, כדי לממן את הסכם הנכים, הממשלה נאלצה לקצץ בהוצאותיה במקום אחר. הנומרטור גם מחייב את משרד האוצר להציג בפני הממשלה את ההתכנסות לכללים המחייבים, גם בשלוש השנים שלאחר שנת התקציב. עם זאת, לאור התקופה הארוכה במצב של ממשלת מעבר המנועה משפטית מקבלת החלטות לגבי העתיד, נוצר מצב מוזר בו נדרשנו להציג את התחזית לשנים 2021-2023, ללא החלק של ההתכנסות חזרה למסגרות המותרות בחוק. וכתוצאה הגירעון (והגירעון המבני) באופן טכני האמיר לכ-4%. הנחת העבודה עליה התבססה התחזית הייתה שהממשלה הבאה תעשה תקציב מבלי לבצע כלל צעדי התכנסות (זו גם ההנחה בתחזיות של בנק ישראל) אינה הנחה סבירה ואינה עומדת בקנה אחד עם תהליכי התקציב שנעשו עד כה. הדבר ככל הנראה הפריע לראש הממשלה והשרים וכתוצאה, בפעם הראשונה לא אושר המתווה בשל הנחות העבודה עליהן הוא התבסס. בעיניי האירוע בממשלה דמה למנכ"ל חברה ציבורית המציג בפני הדירקטוריון מתווה לתחזית הפסדים לשנים הקרובות, מבלי להציג כלל תוכנית עבודה לדירקטוריון על אופן ההתמודדות, ומבקש מהדירקטוריון לאשרו.

בשנת 2019 הממשלה חרגה מיעד הגירעון שהוגדר לה בכ-0.8%. הכותרות זעקו בפבלוביות כי "נוצר בור תקציבי ללא תחתית", "הגירעון מזנק" "ודירוג האשראי בסכנה". למעשה מדובר בחריגה של פחות מאחוז, נתון שאמנם אין להקל בו, אך כפי שצויין לעיל, לא היה בו כדי להשפיע על הירידה המתמשכת של יחס החוב-תוצר גם בשנה זו. האזהרות והכותרות על קטסטרופה כלכלית דמו לילד הצועק באמצע הקיץ כי סערה מגיעה ומצביע על כמה עננים בשמים כחולים. לסבר את האוזן, בכל אחת מהשנים 2015-2017, מדינת ישראל סיימה עם גירעון הנמוך בכ-1% מהיעד, ויחס חוב-תוצר ירד מעבר לתחזית. לשמחתי, תוצאה זו לא נתפסה כשגשוג כלכלי יוצא דופן, או כהגעה למנוחה ולנחלה, בצדק זה נתפס כהישג טוב ותו לא.

בשנת בחירות הגירעון מצטמצם

שנת 2020 היא שנה מורכבת מבחינה פיסקלית שבה טרם חוקק תקציב המדינה. הממשלה מתנהלת בתקציב המשכי אשר מצמצם משמעותית את רמת השירותים שתינתן השנה לאזרחי המדינה, ואיתו יצטמצם משמעותית גם הגירעון, שכבר בדיווח ינואר ירד לכ-3.2%. לעניות דעתי, המצב הנוכחי גרוע פי כמה ממצב שבו ישנה סטייה של כאחוז מהגירעון. במציאות בה אין סדרי עדיפות, אין רפורמות מבניות להן המשק זקוק, ואין תקציב מאושר המשקף בצורה נכונה ומספקת את השירותים הנדרשים לאזרחי ישראל, חוסנה ויציבותה של הכלכלה הישראלית עלולים להיפגע ולהשפיע לשלילה על נתוני המאקרו. ככל שהייתה לנו ממשלה מכהנת בשנה האחרונה, ניתן היה לבצע רפורומות להעלאת הפריון במגזר הציבורי, לייעל את ההוצאה הציבורית והשירות לאזרח, להגדיל את הצמיחה ולצמצם את הפערים החברתיים, תוך הטיפול הנדרש בגירעון המבני.

נשיא ארה"ב, ג'ון קנדי, אמר בנאום מצב האומה בשנת 1962 כי הזמן לתקן את הגג הוא דווקא כאשר השמש זורחת. הנתונים הכלכליים מעידים כי נכון לעכשיו השמש בישראל זורחת. עד שתוקם ממשלה חדשה, חובתנו כפקידים, מחד לבצע עבודת הכנה מקצועית עבור הממשלה הבאה ולהגיש לה את הכלים לתיקון הגג, ומאידך, להיזהר משימוש במושגים כמו "קטסטרופה" או "בור" על גבי ה"תמרור" בנסיון לכוון את המכונית בעודה נוסעת בביטחה, שלא חלילה נחטא כמו אותו ילד שזעק בקריאתו "זאב, זאב", ואם וכאשר תעמוד המכונית על סף תהום לא יהיה מי שיקשיב לתמרור. ואם תהיתם לגבי ארוחת השבת, "אבא", עניתי, "יש לנו שיגעון של גירעון, תרתי משמע".

הכותב הוא מנכ"ל משרד האוצר

aaaaרוצה להשאר מעודכן/ת בנושא הסיפורים הגדולים של השבוע?
✓ הרישום בוצע בהצלחה!
צרו איתנו קשר *5988